Олександр Софій: Реформа децентралізації вже перетнула точку неповернення

Про напрямки роботи аналітичного центру

"Європейський діалог" розпочав свою роботу з органами місцевого самоврядування на початку 2000-х, а  згодом перейшов на рівень громад.

Нашим першим дослідженням став проект "Аналіз політики транскордонного співробітництва у Львівській області", його мета: сприяння підвищенню ефективності регіонального розвитку Львівської області шляхом проведення аналізу політики транскордонного співробітництва та розробки документу з аналізу політики.

Ми позиціонуємо себе як аналітична організація, хоча шлейф практичних робіт досі тягнеться за нами. Наша діяльність охоплює два стратегічні напрями діяльності: перший – сприяння процесам регіонального розвитку та мобілізації громад; другий – сприяння впровадженню практик незалежного врядування на регіональному рівні.

Наразі ми відслідковуємо всі актуальні питання децентралізації, що сьогодні вирішуються в Україні, а саме, етап формування спроможних громад.

Типові проблеми реформи децентралізації

Реформа децентралізації – це єдина реформа, що дійсно реалізується після Революції, і, мабуть, це чи єдиний здобуток, який ми можемо показати світу.

Наразі політична воля всього народу та керівництва України націлена на те, щоб завершити децентралізацію, а між тим, це вже четверта спроба реформування органів місцевого самоврядування з часів Незалежності.

Однією з типових проблем процесу впровадження децентралізації є маніпуляції збоку політиків навколо спірних питань об'єднання громад, особливо напередодні виборів.

Багато політиків прагнуть захистити народ від децентралізації: мовляв, школи закриють, село вмре, – причому,  ці речі говорять без усіляких цифр та доказів, для піару, вірогідно.

Децентралізація на Львівщині

Львівська обласна рада з четвертої спроби затвердила 160 об'єднаних громад і Перспективний план, який перебуває на погоджені у Кабміні.

Також на найближчій сесії Львівської обласної ради розглянуть звернення територіальних громад про проведення виборів на новій основі, а це означає, що громади вже провели формальні процедури добровільного об'єднання, отримали в ЛОДА висновок на відповідність Конституції та законам України рішень щодо їх добровільного об'єднання, подали документи у Львівську обласну раду для отримання згоди на своє об'єднання та призначення перших виборів голови та депутатів об’єднаної територіальної громади.

Таке звернення у Львівську обласну раду подало 13 громад: Заболотцівська територіальна громада (Бродівський район), Воле-Баранецька, Воютицька, Дублянська, Луківська, Вільшаницька, Бісковицька, Стрілковицька, Чукв'янська, Новокалинівська територіальна громади (Самбірський район), Гніздичівська територіальна громада (Жидачівський район), Міженецька (Старосамбірський район), Грабовецька (Стрийський район).

Станом на 3 cерпня до місцевих виборів бажання об'єднатися виявили 30 територіальних громад.

Слід зазначити, що до сільських рад гірських районів потрібні дещо інші підходи при об'єднанні – їм важко об'єднуватися у великі громади – це пояснюється складністю переміщення у таких районах.

Згідно методики, яка роз'яснює процес об'єднання, найголовнішою вимогою є часові рамки і відстані від центру, який буде надавати послуги. Відстань до центру має складати 20-25 км, а час проїзду швидкої допомоги чи пожежної – 30 хвилин.

Міфи і страхи перед децентралізацією

Насправді, люди не дуже прагнуть до об'єднання, і однією із причин цьому є те, що вони погано обізнані з реформою, наприклад, багато з них впевнені, що село не зможе існувати без сільради.

До того ж постійно відбуваються політичні маніпулювання, дезінформація, оскільки є багато противників децентралізації. Насамперед, це люди, які втрачають свої робочі місця – чиновники, тепер не буде стільки голів сільрад, буде голова об'єднаної громади.

Також наявна значна кількість необ'єднаних громад з числа великих міст, до яких не бажають приєднуватися прилеглі сільські ради. Останні вбачають з боку міст загрозу втратити контроль за своїм майном, в першу чергу – землями.

Цей же фактор є причиною наявності значної кількості дрібних об'єднаних громад з числа сільських рад, які мають застороги до більш заможних сусідів.

Через певні історичні моменти села іноді знаходяться в не досить дружніх стосунках, що ускладнює об'єднання громад.

Головними загрозами об'єднання територіальних громад населення вбачає у можливості несправедливого розподілу суспільних благ, незабезпечення якісних суспільних послуг та неможливість громадян впливати на прийняття рішень новостворених органів об'єднаних громад.

Переваги та недоліки децентралізації

На Львівщині біля 710 дрібних сільрад, які не можуть заробити собі на життя, деякі ледве спроможні виплатити заробітню плату голові сільради та секретарю, а на розвиток села грошей взагалі інколи не залишається.

Як розвивати ці депресивні сільські ради? Суть реформи в тому, що після об'єднання між громадами хтось має стати флагманом, який зможе підняти об'єднану територію через збільшення територій та ресурсів.

Ми розглянули одну із можливих об'єднаних громад, де шість сільрад об'єдналися між собою і порахували, що їхній бюджет зросте і, відповідно, дохід на одного мешканця зросте мінімум в два рази, а то й більше.

Але в той ж час громада отримає більше повноважень, а це – відповідальність. Тепер всі базові послуги перейдуть з району на рівень такої об'єднаної громади. Тобто все, що робив район: управляв освітою, медициною, культурою – відтепер виконуватиме громада.

У цій громаді ми нарахували 13 малокомплектних шкіл, в яких вартість навчання однієї дитини обходиться 20 тисяч на рік. Держава надає субвенцію таким школам у розмірі 9 тисяч гривень, яка, звісно, не покриває всю вартість у 20 тисяч гривень, тож де взяти ще 11 тисяч на одну дитину?

Їх не можна взяти з культури, вона в занепаді, теж саме з медициною. Раніше район перерозподіляв кошти, по суті, забирав гроші з міської (укомплектованої) школи та направляв їх малокомплектним школи, за рахунок чого ситуація вирівнювалася.

Тепер об'єднана громада самостійна, вона більше не може звернутися за фінансовою допомогою до району, отримавши від держави свої 9 тисяч гривень на дитину, решту вона має знайти сама.

Вірогідним кроком голови об'єднаної громади буде закриття декількох шкіл, що сталося, до речі, у Польщі, коли відбулася децентралізація, де у перший день було закрито біля шести тисячі шкіл.

Тому вже сьогодні при об'єднанні необхідно бачити конкретні цифри бюджету для підготовки та планування подальших кроків обєднання і головного сталого розвитку об'єднаної громади.

Сучасні дослідження свідчать, що у країнах з високим рівнем доходів на душу населення середній рівень децентралізації стимулює вищі темпи довгострокового економічного зростання, ніж низький та високий рівні децентралізації. Показником високого рівня децентралізації є частка місцевих видатків на рівні більш як 45 % загальних урядових видатків, середнього рівня – 30-45 %, а низького рівня – менш як 30 %.

В Україні частка місцевих бюджетів (без міжбюджетних трансфертів) у зведеному бюджеті за 2013 рік становила 23,8 %, у 2014 році – 22,2 %, а за прогнозами на 2015 рік – лише 18,1 %.

Для України, як країни з низьким рівнем доходів на душу населення, надто високий рівень децентралізації не сприятиме розвитку.

Особливості штату управління об'єднаної громади

Закон про децентралізацію не дає регламентованої відповіді на те, як бути зі штатом управління в об'єднаній громаді, є певні методичні рекомендації, але не більше.

Закон говорить одне, необхідно сформувати апарат управління так, як вважає за потрібне громада.  

Звичайно, людям складно самостійно вирішувати подібні питання, їм необхідні роз'яснення та інструкції.

Ми намагаємося прийти на допомогу, ознайомлюємо з досвідом децентралізації у Польщі, розповідаємо про апарат управління гмін (найменша адміністративна одиниця в Польщі)

Підказки можуть допомогти громадам спланувати власний апарат управління, підшукати необхідних і нових людей.

Місцеві вибори і об'єднання громад

На носі вибори, відповідно, сільські ради вирішують дилему, об'єднатися до 25 жовтня, для того, щоб зайти на вибори за новою системою, чи протриматися до 2016 року і прорахувати всі можливі сценарії процесу об'єднання.

Існує острах, що деякі громади об'єднаються неоптимально, вже сьогодні ми маємо порушення, коли громади об'єднуються нехтуючи Перспективним планом. 

Наразі існує більше запитань, ніж відповідей. Не має точної відповіді, що краще: швидко об'єднатися до виборів, чи витратити 2016 рік на всі обрахунки.

Звичайно, більшість об'єднаних громад утвориться у 2016 році, за винятком тих, у кого виникнуть конфліктні ситуації. Можливо, буде навіть певний відсоток громад, який вирішить роз'єднатися.

Очікується, що вже за два роки реформа децентралізації повністю реалізується в Україні.

Сьогодні ж ми перетнули точку неповернення, дороги назад дійсно не буде.