Бюджетний регламент Львівської облради

Голова постійної комісії з питань бюджету та соціально-економічного розвитку Львівської обласної ради Володимир Квурт про Бюджетний регламент Львівської обласної ради.

Львівська обласна рада прагне зробити бюджетний процес відкритим, прозорим і зрозумілим для депутатів та громадськості Львівщини. На й це спрямований Бюджетний регламент. Його проєкт підготувала постійна комісія з питань бюджету та соціально-економічного розвитку Львівської обласної ради та вже подала на затвердження депутатам.

У документі  знаходяться базові норми співпраці між депутатським корпусом Львівської обласної ради та Львівською облдержадміністрацією у межах бюджетного процесу, а саме тому він покликаний стати важливим інструментом підвищення ефективності його проходження.   

Львівська обласна рада згідно з Конституцією та закону є органом місцевого самоврядування, який представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст. Вона є безпосереднім учасником регіонального розвитку.

На практиці ж обласна рада  замовляє та оцінює стратегії розвитку області, план її соціально-економічного розвитку, різноманітні програми розвитку регіону, цільові програми тощо. Ці функції вона реалізує під час розгляду та затвердження програмних документів розвитку області в постійних комісіях і на пленарних засіданнях сесій облради.

Обласна рада згідно зі законом делегує безпосереднє розробляння та виконання регіональних програм обласній державній адміністрації, оскільки немає власних виконавчих структур. Також облрада передає облдержадміністрації адміністративну відповідальність за ефективність регіонального розвитку. Однак політичну відповідальність за розвиток регіону закон покладає виключно на обласну раду.  

Саме політична відповідальність й спонукає раду активно впливати на діяльність обласної державної адміністрації щодо підвищення ефективності регіонального розвитку заради задоволення потреб мешканців регіону та забезпечення збалансованого соціально-економічного й культурного розвитку території. Механізм такого впливу передбачається законодавством і про це вже зазначалося вище.  

Однак практично здатність обласної ради реалізовувати функцію замовника потребує вдосконалення. Без чіткої деталізації цього механізму обласні програми перетворюються на декларації про наміри, а потім у формалізовану стрічку бюджету,  а отже не завжди є дієвими для розвитку області. Слабкий контроль за виконанням поточних завдань з боку облради також цементує низький рівень компетенції службовців облдержадміністрації.

Бюджет області (як документ, так і сам бюджетний процес) є  важливою ланкою  механізму реалізації обласною радою разом з облдержадміністрацією завдання щодо забезпечення соціально-економічного розвитку краю. Це інструмент, який дозволяє депутатам оцінювати тенденції виконання програм та виявляти ризики політики розвитку для того, щоб вчасно корегувати  управлінські процеси.

Натомість Бюджетний регламент є документом, який визначає порядок і терміни складання, розгляду, затвердження бюджету, а також організацію його виконання. Тобто регламент покликаний унормовувати бюджетно-соціальні відносини, має зробити бюджетний процес сталим, відкритим та відповідальним.

Прийняття Бюджетного регламенту передбачає законодавством, а його норми не порушують вимог права України. Ідея затвердження Бюджетного регламенту не є чимось новим в Україні, його прийняли, наприклад, Рівненська, Вінницька, Волинська обласні ради, які вже успішно використовуються його в роботі. 

Поміж іншого завдання Бюджетного регламенту полягають у тому, щоб чітко визначити алгоритм роботи між Львівською обласною радою та Львівською ОДА під час бюджетного процесу, а це в остаточному результаті сприятиме відкритості та прозорості бюджетного процесу.  Це також дозволить уникати непорозумінь у взаєминах між органом місцевого самоврядування (Львівською обласною радою) та органом державної влади (Львівською ОДА).

Нагадаю, що облдержадміністрація – це орган державної влади, який також виконує функції виконавчого органу обласної ради в частині повноважень, які делегувала йому ця облрада.  У такій системі координат облдержадміністрація є структурою, яка підпорядковується облраді. А тому те, що представники Львівської ОДА чомусь не сприймають проєкт Бюджетного регламенту Львівської облради, є достатньо некоректним та свідчить про конфлікт інтересів.

У взаєминах обласної ради та облдержадміністрації й справді маємо конфлікт інтересів, який закладає законодавство. Ці структури належать до різних гілок влади, але мають спільні повноваження в одному з найважливіших документів області – у бюджеті, а також пов'язаному з ним бюджетному процесі. І саме через це на практиці й виникають проблеми.

Бюджетний процес,  розпочинаючи з підготування прогнозу бюджету та завершуючи звітом про виконання бюджету, залежить від кількох підрозділів облдержадміністрації, які підпорядковані голові обласної держадміністрації. Натомість сам бюджет і звіт про його виконання ухвалюють депутати  обласної ради, яких відсторонили від безпосередньої роботи над цими документами. Немає бути жодного втручання державних органів у процес складання, затвердження та виконання місцевих бюджетів, хіба що, за винятком випадків, які передбачають закони України, а органом, що представляє спільні інтереси територіальних громад області, є обласна рада. 

Представники Львівської облдержадміністрації заперечили можливість затвердження Бюджетного регламенту Львівської облради, а також взагалі сумніваються у доцільності існування подібного інструменту для Львівської області. Аргументи щодо незаконності Бюджетної резолюції, які вони озвучили в публічній площині, свідчать лише про вкрай низький рівень обізнаності чиновників Львівської ОДА з цією проблематикою. Раджу їм пошукати у Гуглі фразу "бюджетний регламент" та переконатися у тому, що цей документ ухвалила ціла низька місцевих рад України різного рівня.

Натомість в офіційних листах, що надійшли від голови Львівської ОДА, всі зауваги зводяться до тез про непотрібність прийняття окремого регламенту, а також до пропозиції внести відповідні зміни до чинного загального Регламенту роботи Львівської обласної ради. 

Бажання Львівської обласної ради очевидне. Потрібно відкрити бюджетний процес для депутатів і громадськості Львівщини. Львівська облдержадміністрація також не приховує своє бажання максимально замкнути всю фінансову інформацію на собі. Однак компромісу в цьому питанні бути не може, оскільки чиновник не може розпоряджатися коштами громад області за закритими дверима, і це ще й  за умов, коли депутат змушений писати листи з проханням надати інформацію про показники перевиконання бюджету за квартал чи півріччя.  

Від дотримання основ права залежить стабільність влади та ефективне виконання її повноважень. Проблеми розпочинаються тоді, коли один із суб'єктів намагається перебрати на себе невластиві йому повноваження та починає втручатися в роботу самостійного суб'єкта влади, щоб забрати собі його повноваження. Це ми й спостерігаємо: депутатський корпус Львівської обласної ради намагається прописати прозору процедуру відносин з Львівською облдержадміністрацією, яка перебуває у підпорядкуванні в іншої гілки вдали, та наштовхується на опір її представників, оскільки вони не хочуть ділитися інформацією та відкривати процес підготування обласного бюджету.

Під час розроблення проєкту рішення про Бюджетну резолюцію Львівська обласна рада керувалася наказом Мінфіну, який визначив структуру Бюджетного регламенту, а також й норми, які до нього доцільно внести.  Проєкт регламенту містить процедуру проходження прогнозу обласного бюджету, проєкту обласного бюджету, розгляду обласного бюджету та затвердження рішення про обласний бюджет, організації його виконання, внесення змін, підготовки та розгляду звіту про його виконання. Природно, що механізм процедури, що поданий  в Бюджетному регламенті, опирається на норми Бюджетного кодексу України – основного документа, який і визначає бюджетний процес. Але Бюджетний регламент в жодному випадку не дублює Бюджетний кодекс.

Важливо, що у Бюджетному регламенті прописали додаткові процедури та терміни, які полегшують взаємодію між  Львівською обласною радою та Львівською облдержадміністрацією, а також роблять бюджетний процес відкритим і зрозумілим для громади Львівщини. Ці норми взаємопов'язані між собою, разом вони є єдиним документом і визначають те, як відбувається бюджетний процес в раді.

Під час розроблення Бюджетного регламенту фахівці Львівської обласної ради також керувалися окремими нормами Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та Регламенту Львівської обласної ради VIII скликання.

Зазначу, що Бюджетний  регламент розробили у межах урядового Плану заходів з реалізації Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 року. 

Цьогоріч Львівська обласна рада також вже ухвалила рішення "Про розгляд пропозицій Національного агентства з питань запобігання корупції до антикорупційної програми Львівської обласної ради на 2021-2022 роки", що є одним із заходів щодо усунення корупційних ризиків, а також визначила розроблення та затвердження Бюджетного регламенту, який передбачатиме прозорі механізми підготовки та моніторингу виконання обласних цільових програм.

Звісно, що Бюджетний регламент можна не приймати та працювати так,  як було досі, але тоді ми не бачитимемо чіткості та ясності в бюджетних процедурах. Львівська обласна рада в проміжках між фінансовими звітами  й надалі проситиме в облдержадміністрації надати інформацію, зміст і повнота якої залежатиме від особистої волі або настрою того чи іншого чиновника. У цій ситуації депутати ніколи не матимуть повного розуміння, що ж реально відбувається з бюджетом області. І навряд чи громада Львівщини виграє від подібних відносин між гілками влади.

Основними розділами цього документу є: Календарний план (де описуються терміни, дати підготовки, затвердження, контролю бюджетного процесу), Моніторинг бюджетного процесу, Підготування документів, Оперативна інформація, Зміни бюджету, а також розділи, де розкриваються питання відповідальності, партнерства та розподілу повноважень.  

Бюджетний регламент описує всі процеси згідно з бюджетним законодавством, додаючи елементи регулювання там, де законодавство не містить конкретних норм, і це в майбутньому дозволятиме уникати численних непорозумінь та проблем.

Бюджетний регламент має на меті звести до мінімуму практику листування між Львівською обласною радою та Львівською облдержадміністрацією щодо фінансових питань. Проєкт регламенту пропонує визначити терміни, коли Львівської ОДА надаватиме оперативну інформацію про виконання бюджету за попередній звітний період без листів, звернень чи прохань. Ці дані мусять бути у відкритому доступі для депутатського корпусу та громади, а не вважатися закритою інформацією Львівської держадміністрації. 

Цей підхід дозволить забрати проблеми, які заважають приймати управлінські рішення та планувати розвиток Львівщини. Поміж іншого, наприклад, це ще й дозволить ліквідувати нікому непотрібну напругу під час визначення об'єктів для додаткового фінансування за результатами перевиконання квартальних планів. Проєкт Бюджетного регламенту чітко прописує те, хто і за що відповідає в бюджетному процесі, а також те, де та межа, за яку учасники бюджетного процесу не мають права переступати.

У підсумку Бюджетний регламент має стати документом взаєморозуміння між Львівською обласною радою та Львівською облдержадміністрацією, документом, де учасники візьмуть на себе відповідальність перед громадою Львівщини за те, що буде завтра. 

Обговорення проєкту Бюджетного регламенту є важливим та необхідним етапом його прийняття. Представники Львівської обласної ради готові до відкритого діалогу та конструктивних пропозицій Львівської обласної державної адміністрації, а не до безпідставних звинувачень на свою адресу. Бажано, що б це був якісний діалог, який покращить нашу співпрацю, налагодить взаєморозуміння та відповідальність за прийняті рішення.

Якість та ефективність нашої праці залежить від розуміння норм і принципів бюджетного процесу усіма його учасниками, а також від їхнього вміння брати відповідальність за прийняті рішення. Див не буває, є лише чітка взаємодія суб'єктів між собою та належне виконання ними своїх обов'язків.