Ігор Коліушко: Органи місцевого самоврядування проявили себе загалом позитивно

Варіанти розмовляють з головою правління Центру політико-правових реформ Ігорем Коліушком про функціонування місцевого самоврядування під час війни.

Як спрацювало місцеве самоврядування в умовах воєнного стану?

Органи місцевого самоврядування проявили себе загалом позитивно. Децентралізаційні реформи, які не в повному обсязі, але значною мірою відбулися, а також результати виборів 2020 року привели до того, що як перед широкомасштабним вторгненням і повноцінною війною, так і під час війни місцеве самоврядування мало досить високий рейтинг довіри громадян та переважно намагалося чесно виконувати свою роль та місію – служити мешканцям своїх громад.

Після початку широкомасштабних бойових дій 24 лютого громади опинилися у різних умовах. Частина, як от громади Чернігівщини та Сумщини, наприклад, потрапили під окупацію, але згодом ці території вже звільнили. Відповідно ми маємо інформацію про те, що в цих громадах відбувалося під час окупації та що було після. Є велика група громад, де не було воєнних дій чи окупації, наприклад, Львівщина. Тут вже інша ситуація. І є частина українських територій, які й досі перебувають під окупацією. Це частина Запорізької, Херсонської Луганської, Харківської, Донецької областей.

Дозволю відзначити, що загалом наша країна була слабо готова до повноцінної війни. Мобілізаційні плани, які мали б прописати у кожному органі місцевого самоврядування та на кожному підприємстві згідно зі законом Про мобілізаційну підготовку та мобілізацію, переважно так і не довели до виконавців, а тому вони й не спрацювали.

Ці плани або взагалі були відсутні на початок війни, або були надто секретними. Зараз без відповідних допусків з цим важко розібратися. Коли ми питаємо представників Чернігівської чи Сумської областей про те, як все відбувалося у перші дні війни, хто їм підказував що та як робити, і чи вони мали попередні розписи в цих мобілізаційних планах, то вони найчастіше відповідають, що ніхто їм нічого не дав та не підказав. Інші представники місцевого самоврядування жартують, що мобілізаційні плани були  настільки секретними, що про них ніхто нічого не знав.

Ще перед війною всі мали б знати, що робити, хто працює, хто не працює, які підрозділи скорочуються, які припиняють роботу, які посадові особи залишаються на місці, а які евакуюються, коли та у який саме момент. У нас того всього не було, і тому місцеве самоврядування фактично опинилося віч-на-віч зі ситуацією, де кожен вже сам вирішував те, що та як йому роботи. Відповідно було чимало різної самодіяльності.

Були приклади, коли органи самоврядування на Чернігівщині та Сумщині відразу ж почали організовувати партизанський рух. Були приклади, на щастя поодинокі, коли виявилися колаборанти на посадах, які з ентузіазмом вітали окупантів. Зараз СБУ з цими прикладами розбирається.

Були випадки, коли люди просто не знали, що робити та займались насамперед порятунком рідних. Попри всі ці недоліки у більшості випадків органи місцевого самоврядування навіть в найгостріших ситуаціях не залишили свої громади та забезпечили функціонування всіх служб, що належать до їхньої компетенції.

На інших територіях, які безпосереднього не зазнали нападу ворога та окупації, є достатньо прикладів, коли органи місцевого самоврядування ефективно продовжували виконувати свої функції, а також ефективно та масово допомагали волонтерським ініціативам або ж самі їх організовували. Особливо це стосується, як розповідають, прифронтових областей, зокрема Дніпропетровської.

Майже в усій Україні органи місцевого самоврядування активно почали виконувати закон Про основи національного спротиву в частині утворення добровольчих формувань територіальних громад, створення для них відповідних умов, будівництва блокпостів та інших захисних споруд. Аж навіть іноді перестаралися. У березні так багато набудували блокпостів в Україні, що неможливо було їздити.

Що стосується обласних і районних рад, то фактично до їхньої компетенції в умовах воєнного стану входило одне питання – виділити кошти або внести зміни в бюджети, щоб скерувати їх на потреби забезпечення оборонної діяльності та територіальної оборони. Тут були різні приклади. Хтось зробив це вчасно, а хтось не міг зібрати кворум, і тому, власне, центральна влада так на це зреагувала, що десь наприкінці березня внесли зміни в законодавство, які фактично дозволили це робити без сесій відповідних рад.

Як ви оцінюєте закон "Про правовий режим воєнного стану" щодо функціонування місцевого самоврядування у період дії воєнного стану?

Попри те, що місцеве самоврядування загалом справлялося зі своїми функціями, Кабмін та Верховна Рада України вважали за необхідне посилити керованість органів місцевого самоврядування з боку центральної державної влади в умовах воєнного стану.

Спочатку проголосували один законопроєкт, який кудись зник. Згодом у березні Верховна Рада одночасно проголосувала два проєкти, які так і не підписав президент. І нарешті у квітні підготували новий законопроєкт № 7269, який вже наприкінці травня набув чинності. Саме у ньому й містяться масштабні зміни до законодавства щодо функціонування місцевого самоврядування під час війни.

Це достатньо неоднозначний закон в частині місцевого самоврядування, але, він, можливо, більш позитивний, аніж негативний. Закон нечітко визначає те, що якісь повноваження  місцевого самоврядування припиняються та щось переходить до державних органів, наприклад, ОВА.

Але він передбачає й механізм для ситуацій, коли орган місцевого самоврядування не виконує свої функції, і якщо стаються ще інші причини, то Верховна Рада України може проголосувати за те, щоб передати його повноваження військовій адміністрації. Це досить компромісний, я б сказав, закон, який у цій частині важко критикувати, оскільки у воєнний час буває потреба, коли така централізація справді потрібна.

Також було важке питання щодо запровадження військових адміністрацій у населених пунктах. Закон про воєнний стан передбачає таку можливість, але на практиці, на початок війни ніхто не розумів, коли й чому це варто робити та якими мають бути наслідки.

Травневий закон уточнив цю ситуацію та встановив процедуру.  Хоча на думку багатьох експертів у ситуації, коли є пряма загроза наступу та окупації населеного пункту, потрібно вводити військову адміністрацію в населених пунктах не лише тому, що це більш ефективно, але й тому, що це також захист місцевих депутатів та багатьох працівників місцевого самоврядування на випадок окупації. Інакше вони опиняються під ударом, оскільки згідно зі законом вони повинні щось виконувати, а тут прийшли окупанти, які заважають їм виконувати ці функції. Ось така невизначена ситуація.

А військова адміністрація все зводить до однієї посадової особи, її керівника, який один дає вказівки та ризикує, і з ним одним усім іншим легше підтримувати контакти.

Мушу сказати, що цей закон в частині, де розширили повноваження президента та Верховної Ради звільняти в умовах воєнного стану всіх, кого вони призначають, призвів до виникнення  багатьох суперечностей з іншими законами та Конституцією. Ці дві статті, які приліпили до закону, що переважно стосувався місцевого самоврядування, стали ложкою дьогтю в бочці більш-менш якісного та потрібного меду. На практиці це положення вже застосували, оскільки саме за цією процедурою звільнили уповноважену з прав людини Людмила Денисова. Незрозуміло для чого це було робити так негайно. Дивна ситуація.

Чи не призведе обмеження ролі місцевого самоврядування в час війни до розбалансування влади та зловживань?

Загалом є такі правила. В умовах війни колегіальні органи, де є довгі ради та голосування зазвичай є малоефективними. Тому загальною тенденцією є посилення централізації прийняття рішень та єдиноначальність в умовах війни. Це правильна тенденція, і це підтверджується історією.

Але водночас важливо, щоб рішення, які приймаються в таких умовах та за цими правилами згідно зі законом про воєнний стан, стосувалися виключно потреб воєнного стану. Адже невипадково ці зміни внесли в закон про воєнний стан, а не в закон про місцеве самоврядування. Якщо в умовах воєнного стану розпочнеться переділ землі чи здаватимуть щось в оренду або у власність, то це буде дискредитацією всіх добрих намірів, що пов'язані з цим законом. Це згодом породить великі проблеми.

Тобто якщо цими законами користуватись чесно та відповідально, то я переконаний у тому, що вони не принесуть шкоди, а навпаки можуть дати ефективний інструментарій для швидкого розв'язання тих проблем, які необхідно вирішувати в умовах воєнного стану. Але якщо будуть охочі зловживати ним у корпоративних чи особистих інтересах, тоді й виникатимуть проблеми.

Ключовим є питання про те, які рішення зараз приймає голова ОВА. Якщо начальник ОВА приймає рішення, що пов'язані з функціонуванням оборони, то це правильно. У подібній ситуації необхідно приймати такі рішення одноособово та швидко. Хоча, звісно, до багатьох рішень були претензії щодо якості, оскільки не встигали відпрацювати, не було досвіду чи компетенцій з багатьох питань.

Як це відстежувати, якщо закон, про який ми говоримо, надав можливість владі не публікувати всі документи та не дотримуватися частково закону Про доступ до публічної інформації?

Я здивований цим та не розумію, для чого робити винятки на доступ до публічної інформації. Можливо, що варто було зробити обмеження для інформації, що пов'язана з оборонними та безпековими питаннями, але взагалі сказати, що доступ до публічної інформації не працює, то це дивне рішення.

Вже є прецеденти, коли чиновники відповідають, посилаючись на воєнний стан, що дадуть відповідь на запит лише після завершення його дії. Я не розумію цієї ситуацій також й через те, що на більшості території України немає скорочення штату органів місцевого самоврядування, а якщо вони і є, то достатньо мізерні. То чому вони не повинні нормально працювати?

Концепція реформи державного управління "Уряд в смартфоні" зберігає на місцях державні адміністрації попри те, що влада обіцяла завершити реформу децентралізації, зокрема, ліквідувати ОДА?

Є два аспекти. До внесення змін в Конституцію неможливо змінити статус місцевих державних адміністрацій. Їхні функції та повноваження прописали безпосередньо в 119 статті Конституції, а тому ми ніяк їх не позбавимося, поки не внесемо зміни в Конституцію. Однак тут виникає проблема з голосами у Верховній Раді України, тим більше, що в умовах воєнного стану в Конституцію взагалі не можна вносити зміни чи навіть розглядати їх.

Змінити обсяг повноважень, які визначає Конституція для місцевих державних адміністрацій, неможливо. Тому я не знаю, яким чином автори цих пропозицій хочуть виконувати всі ці функції, якщо пропонують суттєве скорочення працівників місцевих державних адміністрацій. Пропозиції з презентації "Уряд в смартфоні" стали шоком для всіх, зокрема, й для багатьох у Кабміні. Але треба зазначити, що це лише пропозиція однієї з груп представників Офісу президента та Міністерства цифрової трансформації. У них таке своєрідне бачення реформи.

Наприклад, у  робочої групи Національної ради з відновлення України від наслідків війни були інші пропозиції. Кількісно у них більш тверезі оцінки, вони пропонують скорочення, але не такі масштабні. Тому можуть бути різні варіанти.

З одного боку, є бажання скоротити чиновників, з іншого – немає відповідей на питання про те, які функції залишаться, а які скорочуються. Ніхто не підходить до реформування у форматі функцій. Як радянські чиновники, всі продовжують скорочувати на якийсь відсоток службовців, а що буде після того – нікого не хвилює. Коли важко з коштами, то варто переглядати функції та відмовлятися від частини з них.

Чи реально провести реформу державної влади у воєнний час?

Не думаю, що це буде зараз. Схоже на те, що презентацію "Уряд в смартфоні" підготували до міжнародної конференції "Відновлення для України", що нині відбувається у Лугано (Швейцарія) за участі представників урядів країн Європи. Це надзвичайно поважний майданчик, як трибуна, і це правильно, що на цю конференції презентують бачення реформи державного управління в Україні, хоча й зробили його у дивний та непрозорий спосіб.