Даніель Попеску: Україна – майже на половині шляху територіальної реформи

Спеціальний радник України з децентралізації Даніель Попеску розповідає про виклики, які стоять перед Україною, про добровільне об’єднання громад, а також про те, що робити з громадами, які не хочуть вступати в ОТГ.

У межах візиту до штаб-квартири Ради Європи у м. Страсбург (Франція) Варіанти мали нагоду зустрітися з керівником Департаменту демократичного врядування Генерального директорату ІІ – з питань демократії Ради Європи, Спеціальним радником Уряду України з питань децентралізації (2016-2017) Даніелем Попеску. Відтак занотували найцікавіші моменти розмови про реформу децентралізації в Україні.

Україна не сама

Перш за все, я хочу сказати, що на шляху реформ Україна не сама. Реформа місцевого самоврядування і децентралізації влади зараз відбувається у всій Європі, не лише в Україні.

Загалом є три типи реформ, які європейські країни сьогодні намагаються у себе запровадити:

-         фінансова реформа, яка безпосередньо пов’язана з тим, яким чином місцева влада розпоряджається власними коштами;

-         територіальна реформа – структурне об’єднання місцевої влади. У деяких випадках це – реформа середнього рівня управління;

-         реформа ресурсів, яка спрямована на підвищення рівня їхнього використання. Цю реформу можна поділити на два основні напрямки: ефективність використання людських ресурсів та надання громадських адміністративних послуг.

Ми бачимо, що такі ж реформи проходять зараз і в Україні. Це є загальноєвропейською тенденцією, тому повторюсь: ви не самі. Ви можете обмінюватись досвідом, порівнювати, у чому ви кращі, у чому –  гірші, а в чому взагалі найкращі. Більше того, всі країни-члени Ради Європи підтримують реформу децентралізації в Україні. І я думаю, що українська реформа повинна надихнути й інші держави.

Рада Європи також дуже підтримує реформу децентралізації в Україні. Ми співпрацюємо з Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства, відповідним комітетом у Верховній Раді (комітет з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, – ред.), Кабміном, Національною академією державного управління при Президенті України та з Національним агентством України з питань державної служби.

Я більше року провів у Києві, проводячи консультації для уряду. Зазначу, що більшість реформ відповідають стандартам Ради Європи. Тобто це той набір мінімальних стандартів, яких повинні дотримуватись всі держави-члени Ради Європи. Ми сподіваємось, що Україна не лише дотримуватиметься цих наших стандартів при запровадженні реформ, але й черпатиме натхнення від країн, що вже успішно провели у себе такі реформи. 

Україна стала членом Ради Європи у 1995 році.

Якщо ви хочете знати, у чому різниця між Україною та іншими державами, то можу сказати, що реформа в Україні проходить швидше, ніж цей процес йшов у деяких європейських країнах. Втім наголошу: дуже багато всього все ще потрібно зробити. 

Після падіння комунізму у багатьох країнах Східної і Центральної Європи запровадження таких реформ зайняло близько 10 років. В Україні все йде значно швидше. Проте варто врахувати, що Україна є однією з найбільших країн в Європі за площею, тому територіальна реформа не відбудеться вмить. Однак ми сподіваємось, що реформу децентралізації в Україні вдасться провести досить швидкими темпами.

Виклики, які стоять перед Україною

Я б не хотів говорити про проблеми в Україні. Я б радше розповів про те, які виклики сьогодні стоять перед Україною в межах реформи децентралізації. Одним із найскладніших викликів взагалі для всіх є, безперечно, територіальна реформа, адже вона охоплює дуже багато аспектів: ідентифікацію людини, фінансові, політичні аспекти та ін. І саме це робить її настільки складною.

Насправді дуже багато країн в Європі пробували втілити територіальну реформу в життя, але, на жаль, провалили її. Україна скоро буде, скажімо, на півшляху до її реалізації. А наступним кроком для вас має стати реформа районів. Якщо територіальна реформа пройде успішно, і в Україні, до прикладу, буде 1200 адміністративних територій (ОТГ, – ред.), то районів як таких стане значно менше та водночас вони будуть багаточисельні. До прикладу, ви захочете скоротити кількість районів з 490 (станом на 2007 рік в Україні було 490 районів, не враховуючи районів у містах, – ред.) до 100, то багато нюансів може виникнути з районними адміністраціями. Над цим слід добре подумати.

Наступний суттєвий виклик, який стоїть перед Україною, – це реформа місцевих державних адміністрацій (облдержадміністрацій, райдержадміністрацій – ред.). Ми знаємо, це буде важкий процес, але його просто потрібно зробити.

Також Конституційна реформа, яку затвердили у першому читанні, несе за собою заміну голів ОДА префектами (замість голів ОДА будуть префекти, а районних та обласних адміністрацій не існуватиме як таких, – ред.). Думаю, конституційна реформа була б чудовою можливістю для України, але, на жаль, вона наразі зависла у повітрі.

Нещодавне прийняття закону 7126 передбачає зменшення статусу голови ОДА з рівня державного службовця до рівня політика. Це може створити багато проблем, бо ми переконані, що голови ОДА повинні бути ефективними держслужбовцями, а не політиками. 

Важливість реформи децентралізації

Більшість країн Центральної та Східної Європи вже провели реформу децентралізації. Хоча є країни, які ще не є децентралізовані, такі як Україна, а існують ті, які, скажімо, є дуже централізовані як-от Норвегія.

Централізовані держави проводять ці реформи, адже розуміють, що в децентралізації є більше плюсів: економічних, соціальних, бюрократичних тощо. Децентралізовані країни натомість пристають на шлях реформи переважно через економічну кризу.

Зауважу, що до кризи в Європі витрати місцевих структур і центральної влади росли швидше, ніж ВВП самої країни! І зрозуміло, що так тривати довго не може, тим більше в умовах кризи потрібно щось міняти. Цікаво також, що незважаючи на певну відмінність між централізованими й децентралізованими країнами, вони в принципі ставлять перед собою одне і те ж завдання: фінанси та ефективність витрат.

Добровільне об'єднання громад

Чесно кажучи, я знаю лише один успішний приклад добровільного об’єднання. Це – Нідерланди, але для цього їм потрібно було 20 років. Я думаю, що Україна – держава, яка більше доклала фінансових стимулів для добровільного об’єднання. Коли відбувається об’єднання, то в середньому бюджет громади збільшується втричі. І саме завдяки цьому, я вважаю, Україна успішно утворила понад 600 ОТГ.

За даними Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ, сьогодні в Україні створили вже 665 об’єднаних територіальних громад. Вони покривають 26% території.

Ми допомогли владі покращити Закон України «Про добровільне об’єднання громад». Проте все одно ми розуміємо, що в кінцевому результаті буде певна кількість територій, які не захочуть об'єднуватися в ОТГ. Тоді потрібно буде приймати якесь рішення.

Як на мене, тут є два варіанти: наполягти на об'єднанні, тобто зробити його обов'язковим, або хоча би змусити (як це є у Франції) необ'єдні території вести співробітництво з утвореними ОТГ. 

Сепаратизм

Так, ми враховуємо ризик виникнення сепаратистських настроїв. Хоча за статистикою, децентралізація навпаки зменшує напругу між місцевою та центральною владами. Центробіжні тенденції, як ми їх називаємо, посилюються у кількох випадках. Наприклад, в економічну кризу. Регіони, які багатші, розпочинають сепаратизм, бо не хочуть платити за більш бідний регіон. Втім водночас ті регіони, які є біднішими, також можуть поширювати сепаратистські настрої, бо вважають, що причиною їхньої бідності є саме ті рішення, які приймає центральна влада. Тому в багатьох випадках децентралізація якраз пом’якшує цю напругу.

Але, звичайно, є винятки. Всі ви знаєте про Каталонію. Однак тут важливо розуміти, що цей випадок відноситься не до місцевої влади, а до цілого регіону. Я ніколи не чув, що якесь село заявило про намір вийти зі складу країни. Водночас децентралізація в Україні є на рівні місцевої влади, місцевих рад. Вона не має нічого спільного з проблемою сепаратизму.Натомість для регіонів сепаратизм, звичайно, є спірним питанням.

Хоча загалом існують гарні приклади, коли децентралізація дала більше автономії регіонам і фактично врятувала державу від розпаду, – це Італія. Але є і випадки, як у Шотландії та Каталонії, коли сепаратизм не зник.

Кадри в ОТГ

Я не знаю точної цифри, але в такій країні як Франція, яка не є дуже децентралізованою, кількість працівників у місцевих органах самоуправління є втричі або вчетверо більшою, ніж у центральних. Тому я кажу, що ресурси, в тому числі й людські, потрібно з місцевих державних адміністрацій передавати в ОТГ. Зауважу, що тут мова йде не лише про повноваження та гроші, а й про кадри.

Велика кількість працівників, які зараз працюють на рівні районів чи обласних адміністрацій, повинні перейти в ОТГ. Звичайно, це буде важко з багатьох причин, але таким чином можна буде вирішити брак кваліфікованих кадрів у новоутворених громадах.

Темпи реалізації реформи в Україні

Я б не хотів зараз починати політичні дебати та показувати пальцем на того, хто не проводить реформу децентралізації або ж хто проводить її не достатньо швидко. Але так, темпи запровадження реформи залежать і від політичної волі президента та більшості правлячої коаліції.

Ми знаємо, що правляча сьогодні у Верховній Раді коаліція є слабкою і малою за чисельністю, тому приймати рішення у Раді є дуже складно. Та водночас ми вважаємо, що керівництво держави через Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України докладає багато зусиль у цьому напрямку, незважаючи на відсутність потрібних ресурсів. Спеціалізований комітет у Верховній Раді (комітет із питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування, – ред.) також не пасе задніх.

Втім уся проблема в тому, що декілька десятків законопроектів, які вже є у Верховній Раді, дотепер не обговорювали. І я б не сказав, що всі вони є добрими, лише деякі з цих законопроектів стали б корисними. Сьогодні Рада Європи радить провести експертизу щодо 6-7 різних законів України, проте як мінімум удвічі більше законів потрібно ще розробити і прийняти.

P.S. Ознайомчий візит журналістки Варіантів до штаб-квартири Ради Європи у м. Страсбург (Франція) відбувся завдяки перемозі у Всеукраїнському конкурсі журналістських робіт "Реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади" (2016 р.)

Фото: Андрій Гук, Dmitry Prydatko, decentralization.gov.ua