Експертка місцевого самоврядування Мар'яна Кричковська про бюджетний процес на Львівщині.
Юристка, експертка місцевого самоврядування Мар'яна Кричковська про особливості бюджетного процесу на Львівщині в умовах воєнного стану.
Питання бюджетних повноважень обласних та районних рад все частіше підіймається з наближенням крайніх термінів прийняття місцевих бюджетів 2023 року.
Бюджетний кодекс України встановив крайню дату для їхнього прийняття – 25 грудня, однак до цього терміну необхідно пройти весь бюджетний процес, який за звичайних умов відбувається у взаємодії державних адміністрацій та рад.
Сьогодні Верховна Рада України оголосила про пришвидшену процедуру прийняття Державного бюджету на 2023 рік.
Правовий режим воєнного стану в Україні, який оголосили 24 лютого, змінив звичні нам підходи та відносини у бюджетному процесі, разом з тим законодавець не сформулював однозначних норм щодо того, як діяти у нових умовах, а це призвело до суперечностей між виконавцями: обласними, районними радами, з одного боку, та військовими адміністраціями — з іншого.
На жаль, Україна зіткнулася з непередбаченим викликом своїй безпеці та незалежності. У цій ситуації основним завданням нашої держави та кожного громадянина є збереження незалежності, територіальної цілісності та життя українців. У цих умовах Верховна Рада України приймала законодавчі зміни в пришвидшеному режимі, щоб забезпечити функціонування державної структури в умовах нових загроз. Однак, як показав час, така швидкість позначилася на якості правових змін та призвела до суперечностей у повноваженнях двох гілок влади на місцях: обласних, районних рад, з одного боку, та обласних, районних військових адміністрацій – з іншого.
Вже неодноразово згадувалася проблема з тлумаченням частини 3 статті 10 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", де йдеться про те, що: "У разі утворення обласної та/або районної військової адміністрації на період дії воєнного стану та протягом 30 днів після його припинення чи скасування, у разі тимчасової окупації або оточення адміністративного центру області або у разі прийняття Верховною Радою України за поданням Президента України відповідного рішення".
Декілька авторів законопроєкту №7269 також наголошували на необхідності системного тлумачення норми ч. 3 ст. 10 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" у взаємозв'язку із ч. 3 ст. 15 цього ж Закону. Ми знову й знову повертаємося до питання про те, хто має бюджетні повноваження в період правового режиму воєнного стану – рада чи держадміністрація. Ми також шукаємо тих, хто може надати офіційне тлумачення норми законодавства, до кого має право звернутися обласна чи районна зважаючи на різночитання?
Для тих представників влади, які сприймають тільки прямі норми та не мають наміру вдаватися до їхнього тлумачення навіть для того, щоб розуміти, як ці норми застосувати, у Верховну Раду України внесли законопроєкт № 8056 (до речі, ті ж автори, які вносили законопроєкт № 7279), де більш чітко прописали випадки, коли військова адміністрація може здійснювати повноваження ради, зокрема й щодо бюджету.
Однак знову у поспіху переробляючи норму щодо поділу повноважень, автори законопроєкту забули про Основний Закон нашої держави – Конституцію України та її норми. Як наслідок, під час тлумачення бюджетного процесу не беруть до уваги норму частини 2 статті 143 Конституції України.
Так, у цій нормі чітко йдеться про те, що до конституційних повноважень обласних та районних рад належить затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів, контроль їхнього виконання; затвердження районних і обласних бюджетів, які формуються з коштів державного бюджету для їхнього відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проєктів та коштів, які залучені на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контроль їхнього виконання; розв'язання інших питань, які закон відносить до їхньої компетенції.
Частина 2 статті 64 Конституції чітко встановлює те, що в умовах воєнного чи надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Однак, такі обмеження стосуються лише людини та громадянина, але не органу місцевого самоврядування та не впливають на конституційний обсяг повноважень обласних рад, а саме місцеве самоврядування в Україні визнається й гарантується (ст. 7 Конституції України). Нагадаємо, що гарантом додержання Конституції України є президент України (ст. 102 Конституції України).
Українська армія захищає не лише нашу свободу та територіальну цілісність, але й ті цінності та права, які українська нація виборювала протягом багатьох століть своєї історії.
Ці цінності та свободи Верховна Рада України від імені Українського народу – громадян України всіх національностей, прийняла та закріпила у Конституції України від 28 червня 1996 року: "спираючись на багатовікову історію українського державотворення і на основі здійсненого українською нацією, усім Українським народом права на самовизначення, дбаючи про забезпечення прав і свобод людини та гідних умов її життя, піклуючись про зміцнення громадянської злагоди на землі України та підтверджуючи європейську ідентичність Українського народу і незворотність європейського та євроатлантичного курсу України, прагнучи розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу, усвідомлюючи відповідальність перед Богом, власною совістю, попередніми, нинішнім та прийдешніми поколіннями, керуючись Актом проголошення незалежності України від 24 серпня 1991 року, схваленим 1 грудня 1991 року всенародним голосуванням" (Преамбула Конституції України).
Стаття 8 Конституції України визначає, що Конституція України має найвищу юридичну силу, а норми Конституції України є нормами прямої дії.
Саме тому, навіть якщо норми законодавства: чи то Бюджетного Кодексу України, чи то Закону України "Про правовий режим воєнного стану" – допускають подвійне трактування через поспіх законодавця під час їхнього прийняття, є чітка конституційна норма, що має подвійне призначення: є нормою прямої дії, а отже є підставою для виконання прав та обов'язків як обласною радою, так і обласною військовою адміністрацією в бюджетному процесі; дозволяє здійснити відповідне тлумачення ч. 3 ст. 10 Закону України "Про правовий режим воєнного стану", усунувши двоякість трактування окремими держслужбовцями, оскільки закони та інші нормативно-правові акти приймають на базі Конституції України та повинні відповідати їй. Окрім цього, Конституцію України не можна змінити в умовах воєнного або надзвичайного стану (ч. 2 ст. 157 Конституції України).
Дискусія щодо повноважень рад і державних адміністрацій на місцях породжена ще й тим фактом, що в системі законодавчого регулювання немає визначеної ієрархії нормативних актів, нижчих своєю юридичною силою від Конституції України, а також не врегульовано алгоритму дій посадовців в схожих ситуаціях. Окрім того, під час реформи Конституційного Суду України у 2016 році випало визначення суб'єкта влади, який здійснював би офіційне тлумачення Законів України.
Так, до реформи 2016 року такі повноваження щодо надання офіційного тлумачення законів України Конституцією України та Законом України "Про Конституційний Суд України" віднесли до повноважень Конституційного Суду України. Сьогодні неофіційно ці повноваження перейшли до Верховного Суду, але в дуже видозміненому вигляді – немає самостійного суб'єкта, який зміг би звернутися за роз'ясненням певного законодавчого положення.
Велика Палата Верховного Суду може, здійснюючи перегляд судових рішень у касаційному порядку, надавати окремі роз'яснення в процесі розгляду з метою забезпечення однакового застосування судами норм права. Якщо аналізувати практику інших європейських країн, то тлумачення норм законодавства не є звичним явищем через інший підхід до формування самих законопроєктів. Зазвичай приймають підхід, згідно з яким у випадку, якщо для судді незрозуміла певна норма права, то її роз'ясненням займається вища судова інстанція; у випадку, якщо її ніхто не може розяснити, то цю норму змінює парламент.
Таким чином, попри всі дискусії та суперечки представників влади усіх рівнів, обласний бюджет, як і районний, повинні затверджувати ради відповідних рівнів. Відповідна процедура їхнього прийняття описана чинним нині Бюджетним кодексом України, а зважаючи на терміни, проєкти обласного (районного) бюджету вже повинні напрацьовувати військові адміністрації для вчасного подання до рад.