Голова Лопатинської громади про те, як жити без кадрів, без ПДФО і з рішеннями з Києва
Ветеран АТО Олег Микитин у 2015 році ініціював і організував створення Лопатинської громади на Львівщині. У 2020 році його повторно обрали головою вже новоствореної Лопатинської селищної територіальної громади. Сьогодні вона входить до Шептицького району й об'єднує селище Лопатин та 27 сіл. У громаді офіційно проживає близько 12 тисяч людей, переважно в сільській місцевості.
Розмова відбулася під час візиту до громади команди проєкту справедливої трансформації, який допомагає розробити стратегію розвитку громади до 2034 року. Запитання про очікування від проєкту переросли в розмову про бюджет, мережу шкіл, польський досвід і те, чому стратегії погано поєднуються з війною.
«Мій телефон є на сайті»
Ви очолюєте невелику сільську громаду. Чим ваша робота відрізняється від роботи голів великих міських громад?
Насамперед тим, що тут усі одне одного знають: сховатися чи перекласти відповідальність на інших не вийде. Мій телефон є на сайті, прийти до мене в кабінет теж не проблема. Додому пішки я намагаюся не ходити, їжджу автомобілем або велосипедом. Інакше дорога розтягнеться на години: кожен зупиняє, бо «зараз ми голову спитаємо, в мене проблема». У місті інакше, там можна сховатися за колективну відповідальність. У нас так не вийде.
Водночас вважаю неправильним керувати громадою в ручному режимі, не спираючись на команду. Попри брак кадрів і мінімальний штат виконавчого комітету, ми робимо ставку на довіру до керівників комунальних установ і привчаємо їх приймати рішення самостійно.
Яка ситуація з кадрами?
Складна, і з кожним місяцем гостріша.
По-перше, бронювання. У нас майже нікого немає під бронею. У комунальному підприємстві не заброньовано нікого. З лікарні забрали електрика, якому було 59 з половиною років: до пенсії лишалося півроку. Іншого електрика, 58 років, забрали з комунального підприємства, зараз він охороняє міст у Калуші. Директор підприємства фактично залишився сам. Виконання всіх планів стійкості лягає на мене, я за фахом енергетик, і на директора комунального підприємства. Більше нікого немає.
Я маю статус учасника бойових дій 2014–2015 років, але цей статус не дає права на бронювання від мобілізації. Я заброньований у зв’язку з виконанням посадових обов’язків, хоча й розумію, що можу бути одним із перших, кого мобілізують у разі втрати бронювання. Ще заброньовані начальник земельного відділу, один діловод і один староста. Решта чоловіків – ні. Тому в апараті селищної ради помітний гендерний перекіс: близько дев’яноста відсотків працівників – жінки. Коли потрібно складати звіти про гендерну політику, лишається тільки розвести руками: ми живемо в іншій реальності
По-друге, специфіка малої громади. Ми не можемо тримати вузьких спеціалістів, як у Львові чи інших великих містах. Одна людина закриває два-три напрямки: екологію й земельні ресурси, цивільний захист й військовий облік. Коли щодня займаєшся одним і тим самим, якість рішень вища. Коли сьогодні видаєш дозвіл на будівництво, завтра вирішуєш водні проблеми, а післязавтра ще щось, якість неминуче страждає. До того ж зарплати в селищних і сільських радах значно нижчі за міські, і конкурувати з приватним бізнесом за фахівців важко: приватник платить більше й мотивує гнучкіше.
Тому ми пішли іншим шляхом. Рада не тримає все в руках: ініціативу ми віддали школам, культурі та лікарні й зробили їх максимально самостійними. Дали гроші, рахунки й відповідальність і сказали: ви господарі. Це важко, багато хто досі не до кінця усвідомив, що відповідальність повна. Але іншого виходу немає. Якщо все триматиметься на голові та двох-трьох людях, громада буде дуже вразливою. Ми хочемо виростити на місцях людей, які розуміють, звідки беруться гроші, куди вони йдуть і як працює система. Це довго й болісно, але лише так можна втриматися.
Бюджет: земля замість ПДФО
Як наповнюється бюджет громади?
Нетипово порівняно з більшістю громад. Власні кошти дають приблизно половину бюджету, іноді трохи більше. Друга половина – це державні трансферти, передусім освітня субвенція та базова дотація.
Багато наших жителів працюють за межами громади — у сусідніх містах та інших територіальних громадах. Щоранку автобуси вивозять людей на роботу, а разом із ними, фактично, виїжджає і наш ПДФО, який надходить до бюджетів інших громад. Якщо в багатьох громадах ПДФО становить 70 і більше відсотків власних доходів, то в нас — лише близько 48%. Решта надходжень — це переважно плата за землю, зокрема земельний податок та орендна плата, а також податок на нерухоме майно. До того ж значна частина зайнятості залишається в тіні. У структурі нашого бюджету надходження від плати за землю займають вагому частку, хоча ПДФО залишається основним джерелом власних доходів. І це свідчить про певний дисбаланс: громада має земельний ресурс, але недостатньо офіційних робочих місць, які забезпечували б стабільні надходження ПДФО. У громадах із розвиненою економікою цей податок може формувати 70% і більше власних доходів, тоді як у нас його частка значно нижча
Одного великого бюджетоутворюючого підприємства, від якого залежали б усі надходження, у нас немає. На території громади працюють Лопатинський спиртовий завод, торфобрикетний завод, продукція якого реалізується по всій Україні, а також два великі агропідприємства — «Західний Буг» і «Барком». Крім того, маємо 166 фермерських господарств. По території громади розташовані птахоферми, розвивається ягідництво, сільгоспвиробники вирощують переважно сою та соняшник. Тобто економіка громади досить різнопланова. Навіть коли спиртовий завод тимчасово не працював, нам вдавалося компенсувати втрату його податкових надходжень за рахунок інших платників. Тому, якщо одне підприємство зупиняє роботу або зменшує обсяги виробництва, це не призводить до різкого падіння доходів бюджету. І саме в цьому наша сильна сторона — ми не залежимо від одного великого платника податків.
Окремо хочу сказати про наш ЦНАП. Робота державних реєстраторів забезпечує стабільні надходження до бюджету громади. Це важливе джерело поповнення місцевого бюджету, адже, окрім надання необхідних послуг жителям, ЦНАП сприяє зміцненню фінансової спроможності громади. З липня у нас запрацювала ще й послуга з оформлення паспортних документів, тож маємо додаткові надходження до місцевого бюджету.
Отже, наш бюджет значною мірою формується за рахунок надходжень від землі та тих фінансових ресурсів, які нам вдається мобілізувати безпосередньо на території громади. Ми працюємо над збільшенням власних доходів, шукаємо додаткові джерела надходжень, але водночас залишаємося дуже залежними від рішень, які ухвалюються на державному рівні. Це і порядок розподілу ПДФО, і рішення Кабінету Міністрів, які не завжди враховують реальні можливості та проблеми невеликих сільських і селищних громад. Адже умови для всіх часто встановлюють однакові, а фінансові можливості громад суттєво відрізняються.
Те саме стосується освітньої субвенції та заробітних плат учителів. Кабмін ухвалює рішення про підвищення зарплат педагогам, але коштів освітньої субвенції не завжди вистачає, щоб покрити всі потреби. Тому ми змушені додавати власні кошти з місцевого бюджету, бо інакше школи просто не зможуть забезпечити виплату заробітної плати в повному обсязі. Нормативи щодо мінімальної кількості учнів у школах також встановлюють на державному рівні. Спочатку йшлося про 60 учнів, згодом поріг знизили до 45. І від цих цифр фактично залежить, чи отримуватиме заклад освітню субвенцію, чи нам доведеться повністю утримувати його за власні кошти.
До того ж держава передала громадам чимало повноважень, не забезпечивши їх належним фінансовим ресурсом. Виконувати ці функції ми зобов'язані, а кошти на це доводиться шукати у власному бюджеті, який і без того обмежений. Київ від нас географічно далеко, але рішення, які там ухвалюють, доходять до нас дуже швидко. І саме на рівні невеликих громад ми найбільше відчуваємо їхні фінансові наслідки.
Як ви з цим даєте собі раду?
Системно на місцевому рівні це не вирішити, можна лише пристосовуватися. Переконаний, що ситуацію може кардинально виправити тільки завершення децентралізації, але через війну це питання висить у повітрі.
Свої проблеми ми намагаємося доносити до обласної влади, але розуміємо, що в неї сьогодні інші пріоритети: оборона та національний спротив. Тому багато питань закриваємо самі. На території громади 180 кілометрів доріг обласного значення, і відповідає за них область. Вона ремонтує два-три кілометри на рік. Узимку ми свої дороги ще якось розчищаємо, а на обласних у селах цього ніхто не робить. Телефонуєш в область, кажуть: не можемо. Тому ми купили грейдер і чистимо всі дороги самі. Так само не лише з дорогами: ми встановили «тривожні кнопки» в усіх школах, зробили заміри «фаза-нуль» у всіх комунальних будівлях, обробили всі горища захисним складом.
Такі речі не враховують у рейтингах спроможності громад Львівщини. Натомість беруть, наприклад, час доїзду пожежної машини до найвіддаленішого села, хоча громада не відповідає за якість усіх доріг на своїй території, а пожежне реагування – це функція ДСНС. Таких прикладів багато. Тому за цими рейтингами судити про спроможність не можна: вони не відображають реальний стан справ.
Школи, культура, лікарня: кожен сам господар свого бюджету
Що означає економічна самостійність закладів на практиці?
Це не гасло, а конкретна система роботи. Управлінський апарат у нас компактний, великих відділів, як у містах, ми собі дозволити не можемо. Тому класичного відділу освіти в структурі ради немає: є одна людина, яка збирає інформацію для області. Немає централізованої бухгалтерії освіти й окремої печатки відділу. Усе передано на місця.
Кожна школа є окремою юридичною особою зі своїм рахунком у казначействі. Освітня субвенція й кошти з бюджету громади щомісяця надходять безпосередньо школі. Директор разом із бухгалтером заздалегідь бачить річний ресурс і сам ним розпоряджається: зарплата, харчування, господарські потреби, дрібний ремонт. Кадрову політику теж веде сам: кого брати, як розподіляти навантаження. Ми не втручаємося.
Так само з культурою. Відділу культури в нас немає. Ми створили комунальне підприємство «Центр культури та дозвілля», до якого увійшли всі народні доми й бібліотеки. Підприємство отримало бюджет і директора, ремонти, концерти й заходи тепер його відповідальність. Наші колективи гарно співають, діти чудово танцюють. Нещодавно був фестиваль до 660-річчя Лопатина: не помпезний, але дуже вдалий.
Навіщо це потрібно? По-перше, щоб прибрати зайву бюрократичну ланку та спростити управління. По-друге, і це найголовніше, щоб навчити керівників закладів на місцях самостійно рахувати кошти, планувати видатки, відповідально розпоряджатися фінансовими ресурсами та ухвалювати управлінські рішення. Раніше директори шкіл переважно займалися тарифікацією, розподілом педагогічного навантаження та складанням розкладу уроків. Тепер вони поступово вчаться бути повноцінними керівниками, які відповідають не лише за освітній процес, а й за фінансово-господарську діяльність своїх закладів. Звичайно, це непросто. Економічних знань і навичок управління фінансами ще бракує. Ми працюємо в такому форматі вже п'ятий рік, але повного розуміння фінансової відповідальності та необхідності самостійно приймати рішення поки що досягти не вдалося. Це процес, який потребує часу, навчання і, головне, зміни самого підходу до управління закладом.
З лікарнею така сама ситуація?
Лікарня офіційно називається «Лопатинська районна лікарня»: назву зберегли ще з колишніх часів, змінили лише підпорядкування та статут. Фактично це лікарня громади, до обласної мережі закладів вона не входить.
Штат скоротили зі 125 працівників до 84. Головний лікар зумів вибудувати нормальний внутрішній діалог: люди не бігали до ради зі скаргами й проханнями «рятуйте». За всі роки лікарня жодного разу не просила грошей на зарплату. Єдине звернення по фінансову підтримку було під час масового скорочення, коли треба було виплатити вихідну допомогу.
Бракує лікарів сімейної медицини. Водночас нашому медичному закладу вдається залучати фахівців із сусідніх міст та інших громад, зокрема завдяки конкурентній заробітній платі. Були періоди, коли наші лікарі отримували близько 20 тисяч гривень, тоді як у медичних закладах інших громад зарплата була на рівні мінімальної.
Лікарня працює стабільно, поступово розширює перелік медичних послуг. Відкрили кабінет УЗД, проводять колоноскопію. На ці обстеження до нас приїжджають люди навіть з інших громад. Пацієнти відзначають не лише якість медичних послуг, а й чуйність, уважність та людяне ставлення персоналу. І це для нас дуже важливо.
Зі свого боку громада забезпечує оплату енергоносіїв, додатково допомагає з господарськими потребами, а за можливості — і з придбанням обладнання. Решту коштів лікарня заробляє самостійно за договорами з Національною службою здоров'я України. Адже наш заклад надає медичну допомогу як на первинному, так і на вторинному рівні. Тобто лікарня не лише розраховує на підтримку місцевого бюджету, а й сама працює над тим, щоб мати достатньо коштів для своєї діяльності.
Десять шкіл на 940 учнів
Найбільші витрати громади, мабуть, ідуть на утримання освітньої мережі?
У нашій громаді десять закладів загальної середньої освіти, у яких навчається 940 учнів, тобто навіть тисячі немає. При цьому майже половина дітей навчається в ліцеї, розташованому в адміністративному центрі громади. Маємо дві опорні школи та філії. Раніше було дванадцять закладів, але за цю каденцію вдалося оптимізувати мережу й закрити два. І далося це дуже непросто. На громадських слуханнях були справжні баталії, нас мало не анафемі піддавали, навіть священники зачитували петиції проти закриття шкіл. Але рішення все ж вдалося ухвалити. Можливо, якби голосування в раді було таємним, результат був би іншим. Бо відкрито підтримувати такі непопулярні рішення мало хто наважується.
В ідеалі ми бачимо освітню мережу так: у кожному із семи старостинських округів має залишитися одна базова школа, де діти зможуть навчатися до дев'ятого класу, а в адміністративному центрі громади — ліцей для здобуття профільної середньої освіти. Але сьогодні маємо ситуацію, коли в одному старостинському окрузі працюють одразу три школи, хоча дітей для такої кількості закладів просто немає. В одному із сіл, наприклад, станом на січень за списками було 47 учнів, а фактично школу відвідували лише 25. Решта навчалися дистанційно в закладах інших областей.
Для порівняння, є громади з приблизно такою самою кількістю учнів, як у нас, але там працює лише п'ять закладів освіти. А ми утримуємо десять. При цьому утримання навіть невеликої школи, де навчається близько 60 дітей, обходиться приблизно у 4–5 мільйонів гривень на рік. І це не лише кошти освітньої субвенції — майже половину витрат доводиться покривати з місцевого бюджету. Якщо оптимізувати мережу хоча б на два такі заклади, можна було б вивільнити близько десяти мільйонів гривень. А це вже кошти, які можна спрямувати на ремонт доріг, розвиток інфраструктури та інші важливі для громади проєкти. Тому питання не лише в кількості шкіл, а й у тому, наскільки ефективно ми використовуємо обмежений фінансовий ресурс громади.
Можливо, ситуацію можуть виправити переселенці?
Зараз у нашій громаді проживає близько 180 внутрішньо переміщених осіб, хоча на початку повномасштабного вторгнення їх було значно більше. Частина людей згодом переїхала в інші населені пункти або повернулася додому. Є переселенці, які залишилися в громаді, знайшли роботу й поступово інтегрувалися в місцеве життя. Наприклад, одна з наших працівниць селищної ради також є внутрішньо переміщеною особою.
У таких віддалених сільських громадах, як наша, переважно залишаються родини, які не мають достатньо фінансових можливостей, щоб переїхати в більші міста, або ті, кого скерували до нас через евакуаційні хаби. Дехто працює дистанційно, тому таких людей у повсякденному житті громади майже не помітно. Вони живуть поруч із нами, працюють, облаштовують свій побут і поступово стають частиною нашої громади.
Стратегії, міжнародний досвід і війна
Громада долучилася до проєкту справедливої трансформації. Чого ви від нього очікуєте?
Участь у міжнародних проєктах для нас плюс уже тому, що приїжджають люди з іншим поглядом, привозять те, чого ми не знали, і показують, що існує інший шлях. Можливо, він нам і не підійде. Можливо, з десяти ідей придатною виявиться одна, але це вже нове й важливе.
На мою думку, під час війни передусім потрібна система, що реагує миттєво на будь-який виклик. А стратегії — це довгострокові плани розвитку, і дивитися на них варто як на плани мрій, де все ідеально. Життя складається інакше. Але прагнути до кращого ніколи не було погано. Самостійно працювати зі стратегіями, планами розвитку чи публічними інвестиційними проєктами нам складно, бо немає фахівців, які могли б усе упорядкувати як вимагається й не пропустити термін.
Громада відкрита до міжнародної співпраці. Мене обурює, що деякі голови українських громад їздять за кордон «просити буса», а не дивляться, як працюють колеги. Ідею самостійності комунальних закладів освіти, культури та медицини я привіз із Польщі, запозичив у партнерської польської громади. Ми їздили туди двічі: були в пожежній частині, школі, на комунальному підприємстві, в бухгалтерії. Нам просто розповіли, як що працює. Після цього я повернувся й сказав: школи будуть самостійними, заклади культури самостійними, кожен відповідатиме за свої рішення.
Інший приклад — проєкт «Поліцейський офіцер громади». Наша громада була однією з перших у Львівській області, яка долучилася до його реалізації. За кошти місцевого бюджету ми облаштували приміщення для роботи поліцейських офіцерів: провели каналізацію, зробили вбиральню та виконали необхідні ремонтні роботи. А поліція в межах реалізації проєкту за кошти міжнародних грантів придбала два службові автомобілі для наших офіцерів. І тепер я спокійніший, бо поліцейські мають належні умови для роботи, забезпечені транспортом і можуть патрулювати всю велику територію громади. Це хороший приклад того, як завдяки співпраці можна забезпечити безпеку жителів навіть у невеликій громаді.
Інтерв’ю підготовлено в рамках проєкту «Залучення громадян до справедливої трансформації вугільних регіонів Львівщини». Ініціативу реалізує ГО «Європейський діалог» за підтримки Міжнародного фонду «Відродження» та Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH за дорученням Федерального міністерства економіки та енергетики Німеччини (BMWE).
