Мар'яна Кричковська про особливості міських агломерацій в Україні.
Начальник відділу правового аналізу та моніторингу інвестиційної діяльності Львівської облради Мар'яна Кричковська про особливості міських агломерацій в Україні.
Великі міста в сучасному світі – це центри концентрації людського та інвестиційного ресурсу, точки економічного, культурного та соціального розвитку. І якщо ми нині говоримо про сучасну економіку, то це передусім економіка глобальних міст – Нью-Йорку, Лондона, Токіо, а не економіка штатів США чи країн Європи.
Впливи міст-мегаполісів вже давно вийшли за свої географічні межі, вони перетворилися на осередки формування геополітичного впливу, а їхні території – це зона інвестиційно-економічного ядра. Світова економіка формує нові підходи пошуку моделей конкурентності, суб'єктами яких є саме великі міста, а не держави.
Головне питання закону про міські агломерації
Українські міста не є винятком та й не стоять осторонь цих глобальних процесів. Економічні та соціальні зв'язки населення великих міст – Києва чи Львова – виходять далеко за їхні межі, а також за новосформовані територіальні громади.
Перше питання, на яке слід відповісти перед прийняттям закону про міські агломерації в Україні, яку модель розвитку він закладає та що ми хочемо отримати внаслідок розвитку міських агломерацій? Адже майбутній закон може законодавчо зафіксувати без жодного іншого навантаження природний процес розповзання великих міст за їхні географічні межі, тобто дозволить, наприклад, Львову подолати "сміттєву кризу", перетворивши на полігон один із суб'єктів нової агломерації.
Інший, бажаний варіант, коли в законі зафіксують містоутворювальну функцію агломерацій, її перетворення в економічний хаб можливостей, оператором якого виступає центральне місто. Але для того законодавець повинен бути готовим передати достатньо багато функцій від центру міським агломераціям. З повагою до малих міст та сіл, але якщо дуже коротко, то суть агломераційних процесів зводиться до фрази Бориса Філатова: "Ракети будують у великих містах".
Міські агломерації – це, фактично, наслідок урбанізації, концентрація людського та економічного потенціалу. І від вміння правильно організувати та перерозподілити транспортні, інфраструктурні та соціально-культурні потоки залежить розвиток економічного потенціалу регіону та залучення людського ресурсу. Великим містам в Україні потрібна законодавча база для реалізації розвиткових проєктів.
Чинне законодавство тримає їх в кільці географічної межі міста чи територіальної громади, у той час, як економічний потенціал виходить за межі 30-кілометрової зони. І завдання законодавства про міські агломерації в Україні – дати можливість розвитку та використання потенціалу прилеглих територій великих міст, створити умови для конкуренції Львова не лише з Києвом, але й з Лондоном, Міланом чи Страсбургом.
Мова іде про основні інфраструктурні речі: єдина транспортна мережа, єдина інфраструктура та спільний проєкт стратегічного розвитку (економічний та містобудівний план) зони впливу великого міста – центру агломерації. Це частково допоможе вирівняти ситуацію навколо великих міст, обласних центрів, що склалася після реформи децентралізації.
Навколо таких міст створили територіальні громади, які беруть в кільце потенційні центри агломерацій, а тому відповідно територій для розвитку великих міст не залишається. Окрім цього іншою проблемою є неузгодженість схем планування суміжних територіальних громад. Внаслідок цього на межі громад, наприклад, ми отримуємо хімічний завод біля житлового комплексу та жодної можливості побудови об'їзної дороги чи спортивного залу.
Однак, зона навколо великого міста, наприклад, довкола Львова – це інвестиційна зона для розвиткових проєктів Львівського регіону. І така зона не обмежується об'їзною дорогою, а виходить далеко за її межі. Однак жодного впливу на ці території Львів не має, зрештою як і Львівська обласна рада. У контексті процесів децентралізації це правильно: місцева влада та громади самостійно беруть на себе відповідальність за розвиток своїх територій. Однак, з точки зору економічного розвитку регіону, великі міста повинні мати спеціальний статус – статус агломерації та ширші механізми для реалізації закладених можливостей формування економічних впливів.
Велике місто, як центр агломерації, є ядром, де зосереджені трудові ресурси, грошові потоки та економічний та науковий потенціал. Синергія таких елементів в теорії повинна дати поштовх розвитку економіки, однак на практиці міські голови обласних центрів займаються розв'язанням питань поточної господарки та прибиранням міських доріг взимку від снігу.
Завданням центрів агломерацій мають стати більш глобальні речі – залучення наукового та інноваційного ресурсу, розвиток нових галузей економіки та впровадження високоточних технологій.
Моделі агломерації для України
Насправді вже сьогодні вибудували базові агломераційні зв'язки між обласними центрами та приміськими територіями. Потрібно лише на законодавчому рівні їх структурувати та врегулювати, почути думку на місцях та прописати найбільш прийнятну для країни модель в умовах сьогодення.
Законопроєкт про міські агломерації доцільно розглядати в взаємозв'язку зі змінами до Конституції України та не варто допускати ситуації, яка була з реформою децентралізації та створеними територіальними громадами, коли їхні права порушувалися під час процесу об'єднання.
Нині практично кожне європейське місто розвивається як агломерація. Є дві основні моделі організації влади в агломераціях.
1. Договірні агломерації: укладаються договори між учасниками агломерації та делегуються окремі повноваження разом з ресурсами у вигляді майна чи відрахувань податків з бюджету. Переважно в таких випадках утворюється рада агломерації з представників сторін-підписантів договору, яка приймає ключові рішення: про розпорядження коштами, інвестиційні проєкти тощо.
2. Агломерація як окрема форма управління. Подібна модель діє в Парижі, де існує центральна влада агломерації (мер і рада), яку обирають на виборах усі мешканці агломерації Париж, і окремо мери округів – 20 округів Парижа мають своїх мерів. Відповідно тут розподіляються повноваження та завдання: мери округів – питання благоустрою, мер Парижа – розвиток.
У сусідній Польщі, наприклад, єдиного закону про міські агломерації немає. Є закон про агломерацію Катовіце–Дольно-Шльонська, де прописали умови та порядок діяльності тільки цієї агломерації.
У Сполучених Штатах Америки застосовується ще інша модель управління. У Нью-Йорку метрополійними функціями займаються спеціальні підприємства. Наприклад, для організації транспортних перевезень в межах метрополії створили підприємство, яке відповідає за дороги, залізниці, метро та навіть мости. З оплати за ці послуги здійснюється розвиток транспортної системи (також іде дофінансування інфраструктурних проєктів з міст учасників метрополії).
Якщо говорити про модель для України, то варто за основу все ж взяти французьку модель: великі міста, як центри агломерації та основні суб'єкти адміністративного устрою, мають самостійні органи управління, які приймають найважливіші рішення щодо розвитку агломерації. Зі свого боку населені пункти, які входять в склад агломерації, мають органи управління, що займаються розв'язанням поточних проблем благоустрою та господаркою на місцях. Таким чином відбувається розподіл повноважень: мери малих населених пунктів займаються господаркою, благоустроєм, мер центру агломерації – економічним розвитком території.
Подібний підхід вписується в контекст реформи децентралізації, внаслідок якої до обласних центрів приєднали великі території. Відповідно організація поточного управління на місцях стала непотрібним навантаженням на центральні органи місцевої влади, а розв'язанням дрібних побутових проблем мешканців розтягнулося в часі.
Законодавче врегулювання міських агломерацій повинно змістити акценти в плануванні діяльності Києва, Львова чи Одеси. Питаннями стратегічного розвитку територій повинен займатися центр агломерацій, а господарку потрібно залишити представникам місцевого самоврядування на містах. Лише такий підхід дозволить передати великим містам їхню базову функцію – містоутворювальну – та перетворити їх в економічні хаби можливостей, де оператором стануть центральні міста агломерацій.
