Мар'яна Кричковська про Бюджетний регламент Львівської облради

Зауваги начальника відділу правового аналізу та моніторингу інвестиційної діяльності Львівської обласної ради Мар'яни Кричковської щодо ситуації довкола Бюджетного регламенту Львівської обласної ради.

Механізми влади та важелі впливу на неї, якими законодавство наділило виборців, а також депутатів та чиновників державної влади,  не дозволяють чітко та однозначно реалізовувати очікування суспільства. Проблема ця виявляється на кожному рівні влади по-різному, в різних масштабах та з різними наслідками, але завжди негативно впливає на розвиток. 

Згідно з законом достатньої підстави в логіці будь-яка думка може бути істинною тільки тоді, коли вона обґрунтована. І в праві також: основою є виникнення, існування та розвиток певного явища. Норма права це явище врегульовує, і саме в ній зображається суспільний договір між громадянами та державою, балансування інтересів різних суспільних груп. 

Філософи права вже понад дві тисячі років дискутують над правовою природою та механізмами врегулювання взаємодії учасників суспільного договору. І наразі єдиним, що є спільним у їхніх працях, є розуміння того, що право змінюється залежно від умов суспільного життя того чи іншого періоду, це живий механізм, який вдосконалюється залежно від запиту своїх учасників – суспільства та держави. Кожен з них надає власний запит, а консенсус таких запитів зображається в нормах законодавства. 

Звісно, що період досягнення консенсусу, як можна побачити в історії, відбувається не завжди в мирний спосіб: крайнощами є громадянські війни та революції, які, втім також слід вважати проявом прагнення до змін і розвитку суспільства. Стабільність суспільних відносин та зміни, які ми називаємо покращенням, залежать саме від синергії бачення розвитку владою та громадою. 

Базою цих процесів виступає праворозуміння – відбиток в свідомості учасників відносин корисних для задоволення потреб сталого розвитку регіону процесів та дій за посередництвом поняття "право", неухильне дотримання норми верховенства права та застосування його у роботі органів влади. 

На практиці  зміни та розвиток суспільства потребують ресурсу: і фінансового (бюджет), і людського (висококваліфіковані працівники). На жаль, сьогодні в Україні є проблеми і з першим, і з другим. Наповнення бюджетів не відповідає запиту суспільства, а рівень кваліфікації працівників органів, які відповідають за розвиток, часто не дозволяє ефективно розпоряджатися невеликими можливостями місцевих бюджетів. Цьому можна знайти багато пояснень, однак проблеми в управлінні та бюджетуванні стають щораз гострішими. 

До того ж не всі учасники суспільного договору розуміють правову природу цих взаємовідносин, намагаються перебрати на себе невластиві їм функції, а цим порушують баланс взаємовідносин в системі розподілу влади. 

Ситуація довкола ухвалення Бюджетного регламенту у Львівській обласній раді викрила глибокі проблеми у розумінні суспільно-правової природи взаємовідносин в трикутнику: громада Львівщини – Львівська обласна  рада – Львівська  обласна державна адміністрація. Тому перейдемо від теорії до практики.  

Базовий запит, який ставить громада Львівщини перед владою – це запит на розвиток та зміни. Суспільству байдуже, якою безпосередньо є владна структура та який конкретно чиновник чи депутат відповідають за розв'язання його проблем. Воно ставить це питання перед усією обласною владою. Тому розподіл повноважень між двома кардинально іншими суб'єктами правовідносин – ЛОР та ЛОДА – це їхня спільна відповідальність перед тим суспільством, яке делегувало цим структурам владу (єдиним джерелом влади в Україні є народ, ст. 5 Конституції України). 

Джерелом розвитку та змін у Львівській області є обласний бюджет. Структуру його наповнення визначає Бюджетний кодекс України. Обов'язок суспільства перед обласною владою – виконання норм Податкового кодексу України та сплата всіх податків і зборів в повному розмірі. І це ресурс, який дає можливість до змін і розвитку регіону, а цього й вимагає суспільство. 

Структура обласного бюджету це передусім дохідна частина, яка визначає межу та можливості області на рік. Видаткова частина – це конкретно про розвиток і зміни, отож її можна сприймати як відповідь влади на суспільний запит. Львівська облрада та Львівська ОДА в межах своїх повноважень відповідають за наповнення понять розвитку та змін конкретним змістом.  

Потрібно пам'ятати, що розвиток і зміни – це динамічний процес, який не є разовим актом, а несе в собі певну кількість дій, що спрямовані на задоволення суспільного інтересу. Фактично – це плановість виконання обов'язків, їхній алгоритм і послідовність, які повинні привести до реалізації конкретної цілі – сталого розвитку регіону. Цю послідовність (або план) визначає Стратегія розвитку Львівської області на період 2021-2027 років, яку затвердила Львівська обласна рада в грудні 2019 року. 

Завдання влади полягає в ухваленні бюджету та програм його виконання, які спрямовані на реалізацію Стратегії розвитку області.

Відповідно, алгоритм дій  простий: суспільство дає запит на зміни, сталий розвиток – депутатський корпус приймає стратегію розвитку – ОДА у формі бюджету розробляє пропозиції як її виконати – депутатський корпус затверджує бюджет – ОДА виконує заходи для його реалізації. У підсумку суспільний договір працює та виконується. На перший погляд, знову ж таки, все наче зрозуміло. 

Однак на практиці все набагато складніше. Кожен з учасників намагається інтерпретувати під себе норми права, і так водночас втрачається розуміння базового принципу верховенства права.  Маємо визнати, що ризики конфлікту під час виконання повноважень ЛОР та ЛОДА закладені у законодавстві. Однак ці юридичні нюанси на практиці не повинні перешкоджати  реалізації сталого розвитку Львівського регіону, тому що їх можна та потрібно внормувати. 

Саме тому депутатський корпус, як представницький орган місцевого самоврядування, який представляє спільні інтереси територіальних громад Львівської області, й напрацював проєкт Бюджетного регламенту – документу, що спрямований на врегулювання механізмів відповідальної співпраці між ЛОР та ЛОДА під час забезпечення сталого розвитку регіону. 

Бюджетний регламент спрямований також на реалізацію запровадженого програмно-цільового методу в бюджетуванні для місцевого самоврядування. По суті, Бюджетний регламент – це алгоритм роботи ЛОР та ЛОДА під час прийняття обласного бюджету та пов'язаних з цим бюджетних процесів. 

Рада у своїй діяльності первинно повинна керуватися законодавством України та брати до уваги Стратегію розвитку території, де вона здійснює свою діяльність. Стратегії розвитку розробляють на основі Закону України "Про засади державної регіональної політики", Постанови КМУ від 11 листопада 2015 року №932 "Про затвердження Порядку розроблення регіональних стратегій розвитку і планів заходів з їх реалізації, а також проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації зазначених регіональних стратегій і планів заходів".  

Тому депутати Львівської обласної ради та чиновники Львівської ОДА під час формування проєктів рішень щодо розподілу коштів мають керуватися насамперед двома документами: Стратегією розвитку Львівської області на період 2021-2027 років та Планом заходів з її реалізації.

Порядок обговорення та внесення на розгляд обласної ради обласних (бюджетних) цільових програм, моніторингу та звітності щодо їхнього виконання також затверджений рішенням Львівської обласної ради (№272 від 25.10.2016 р.) Ним, зокрема, встановлюється обов'язкова відповідність всіх програм, які приймає рада, саме Стратегії розвитку Львівщини.

Програми, як і  Стратегія розвитку, не є випадковими документами. Вони визначають спрямування розвитку Львівщини на наступні роки, а в цьому випадку на 2021-2027 роки. Саме в програмах покроково прописали те, як розвиватиметься Львівщина, а також встановили терміни такого розвитку. Кожна з цих програм – це певний напрям розвитку конкретної галузі відповідності до Стратегії розвитку, і це певна сума коштів, яка необхідна для реалізації всіх цих заходів.

Кожному з цих заходів відповідає певний код в загальному чи спеціальному фонді бюджету. Тому важливо, щоб фінансування та розподіл коштів в бюджеті області відбувалися згідно з Програмою та Стратегією розвитку. Принцип програмно-цільового бюджетування спрямований  виключно на планомірний розвиток, він унеможливлює залежність процесів розвитку регіону від змін настроїв керівництва, а тому відповідає запитам суспільства. Симбіоз програм і цілей стратегічного розвитку Львівщини – це алгоритм економічного зростання регіону.  

Дотримання виключно правового підходу до формування основного фінансового документа області вимагає врегулювання процедур взаємодії між депутатським корпусом та посадовцями державної адміністрації. За кожен з напрямів Стратегії розвитку відповідає постійна депутатська комісія, яка розглядає програми на його виконання перед сесійним розглядом, і лише після розгляду профільною комісією ці питання надходять в бюджетну комісію, яка збалансовує обласний бюджет. Протягом всього цього процесу депутатський корпус взаємодіє з підрозділами обласної державної адміністрації, які відповідальні за виконання делегованих повноважень. 

Під час напрацювання пропозицій до бюджету та їхній відповідності до Стратегії розвитку між обласною радою та ОДА часто виникають розбіжності. Львівська обласна рада пропонує прийняти Бюджетний регламент та зміни до Порядку обговорення й винесення на розгляд обласної ради цільових програм передусім для того, щоб усунути ці розбіжності. 

Львівська обласна державна адміністрація поставила під сумнів законність дій Львівської обласної ради в частині ухвалення Бюджетного регламенту. 

Голова бюджетної комісії Львівської обласної ради Володимир Квурт у відповідь на цей закид справедливо підкреслив некоректність таких заяв чиновників Львівської ОДА. Прийняття Бюджетного регламенту передбачає законодавством України, а його норми відповідають вимогам права України. А ще Львівська ОДА  є державним органом, який виконує функції виконавчого органу ради в частині делегованих повноважень. Підлеглий орган не уповноважений ставити перед радою питання доцільності чи недоцільності прийняття радою, його завдання – виконувати делеговані повноваження. 

У стосунках між обласними й районними радами, з одного боку,  та обласними й районними державними адміністраціями, з іншого боку, закладений потенційний конфлікт на рівні Конституції. Ці окремі, самостійні органи зі своєю вертикаллю влади мають спільні повноваження в частині одного з найважливіших документів області – бюджету та пов'язаного з цим бюджетного процесу. Саме це й спричинює проблеми. 

Бюджетним процесом політично керує та відповідає обласна рада. Натомість його практична реалізація, починаючи зі стадії підготування прогнозу бюджету та завершуючи стадією звіту про виконання бюджету, залежить від місцевого фінансового органу – органу,  який знаходиться в структурі державних адміністрацій і, відповідно, підпорядкований голові обласної державної адміністрації. 

Значення Бюджетного регламенту полягає в тому, щоб чітко визначити алгоритм роботи між департаментом фінансів ЛОДА та Львівською облрадою в частині бюджетного процесу, що дозволить  й зняти гострі кути у взаємовідносинах між органом державної влади та органом місцевого самоврядування. Це також дозволить зробити процес щодо розробки та ухвалення обласного бюджету відкритим і прозорим. Такий підхід відповідає інтересам всіх гілок влади, а також очікуванням громади. 

На жаль, юридично обґрунтованої дискусії щодо незаконності ухвалення Бюджетної резолюції з колегами ЛОДА не буде, оскільки вони не надали жодного аргументу на користь своєї позиції. Тому дозволю зупинитися на аргументах, які доводять законність та юридично обґрунтовують дії Львівської обласної ради в питанні ухвалення Бюджетного регламенту.  

Під час розроблення проєкту рішення про прийняття Бюджетного регламенту Львівська обласна рада керувалася Наказом Мінфіну №228 від 31.05.2019 р., який визначає структуру Бюджетного регламенту та норми, які бажано в нього внести. Проєкт  регламенту, відповідно, містить процедуру проходження прогнозу обласного бюджету, проєкту обласного бюджету, розгляду обласного бюджету та затвердження рішення про обласний бюджет, організацію його виконання, внесення змін, підготовки та розгляду звіту про його виконання.  

Очевидно, що під час процесу складання такої процедури в Бюджетному регламенті врахували та внесли норми Бюджетного кодексу України, адже це основний документ, який визначає бюджетний процес. Але поряд з цими нормами, в межах компетенції місцевого органу самоврядування, в проєкті Бюджетного регламенту прописали додаткові процедури та терміни, які полегшують взаємодію між місцевим фінансовим органом та відповідною місцевою радою. Ці норми взаємопов'язані між собою, разом вони становлять єдиний документ та визначають те, як відбувається бюджетний процес в раді.

Бюджетний кодекс України, зокрема, ч. 6 ст. 75-1, визначає, що порядок розгляду прогнозу обласного бюджету визначається відповідними радами, зрештою – порядок винесення і розгляду питань на сесії ради є питанням, яке визначають ради самостійно в регламенті (згідно з ч. 15 ст. 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").  

Нормативну базу для Бюджетного регламенту заклали в Бюджетному кодексі України, Наказі Мінфіну №228 від 31.05.2019 р., окремих нормах Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Законі України "Про місцеві державні адміністрації", Регламенті Львівської обласної ради VIII скликання, який затвердили рішенням обласної ради від 22.12.2020 р. № 23. 

Проєкт Бюджетного регламенту також розробили для виконання підпункту 2 пункту 14 розділу II плану заходів з реалізації Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки, яку затвердили Розпорядженням Кабінету Міністрів України №142-р від 08.02.2017 р.

Рішення Львівської обласної ради №35 від 1 лютого 2021 р. "Про розгляд пропозицій Національного агентства з питань запобігання корупції до антикорупційної програми Львівської обласної ради на 2021-2022 роки" визначило одним із заходів щодо усунення корупційних ризиків розроблення та затвердження бюджетного регламенту Львівської обласної ради, який передбачатиме прозорі механізми підготовки та моніторингу виконання обласних цільових програм.

Усі ці документи стали основою для напрацювання документу, що спрямований на визначення основних організаційних засад проходження бюджетного процесу під час складання, розгляду, затвердження, виконання відповідного місцевого бюджету та звітування про його виконання; забезпечення координації та узгодженості дій між усіма учасниками бюджетного процесу; забезпечення прозорості та публічності бюджетного процесу. (п. 1 р. II Методичних рекомендацій, що затвердив Наказом Мінфіну №228 від 31.05.2019 р.).

Відмова від наміру ухвалити Бюджетний регламент призведе до подальшої відсутності прозорості в процесі бюджетних процедур.

Останнім часом все частіше виникає питання: хто кому делегував повноваження на Львівщині? Це Львівська обласна рада доручила Львівській ОДА підготувати документи на сесію чи, можливо, остання делегувала раді право затвердити  розробки чиновників без втручання в зміст документів з боку депутатів?

Щоб розставити всі крапки над "і" в цих питаннях та не допустити патової ситуації чи тим більше кризи управління, коли заблокується робота ради й адміністрації, потрібно ухвалити Бюджетний регламент. Цей запобіжник дозволить унезалежнити обласний бюджетний процес від персональних впливів та ручного режиму управління. 

Бюджетний регламент закладає алгоритм взаємодії між Львівською обласною радою та Львівською ОДА, який незалежний від персональних впливів, визначає його сутність передусім описуючи процеси відповідно до бюджетного законодавства, додаючи регулювання там, де є прогалини в законодавстві. Адже, нагадаю, що відповідальність за прийняття рішень перед громадою Львівщини має бути спільною. 

Проєкт Бюджетного регламенту пропонує визначити терміни, коли ЛОДА надаватиме оперативну інформацію про виконання бюджету за попередній звітний період – без листів, звернень чи прохань. Депутатський корпус мусить мати доступ до цієї інформації для прийняття своїх рішень, а тому це не може бути закрита інформація департаменту фінансів облдержадміністрації. 

Проєкт Бюджетного регламенту чітко прописує те, хто і за що відповідає в бюджетному процесі, визначає  межу, за яку учасники бюджетного процесу не мають права виходити.